$ e3 L( v' ~& n0 e/ }2 L0 T/ x( l1 o “廿一岁”入职DC政策的思考 : ?, v2 i9 }: m5 P9 M: a2 j) r9 X3 Z. q. e% j8 u2 x
经济财政司谭伯源司长在立法会作施政方针介绍时提到，ZF将向立法会送交禁止廿一岁以下的澳门居民在DC任职的法案。ZF拟把现行入职DC的年龄从十八岁提升到廿一岁，是希望通过政策调整，促使高中毕业生继续升读大学。8 V4 O# C d1 \( L
" U i9 i6 c6 V# { 近年来，澳门社会一直担忧，本澳青少年受DC高工资诱惑，年纪轻轻即入职DC，不愿意升读大学，长远而言势必影响澳门人口质素。因此，ZF把入职DC的年龄提升至廿一岁，体现ZF的良苦用心。 . j9 L! Z& l" |9 w8 b0 o: I' G& Z 4 Z9 k* e( b& i( f 政策未必有预期效果+ t1 Q/ B7 N9 ~+ X b- a* U
# C8 t- O7 a6 z# X6 W 但此一政策甫一披露即受到澳门立法会前主席曹其真的质疑。在一篇题为“十八岁与廿一岁”的博文中，曹女士认为，把入职DC年龄提升至廿一岁，有违澳门法律原则和法治精神。尽管笔者未必同意曹女士的这一判断，但曹女士对这一政策的质疑，却提醒我们，“廿一岁”这一新的公共政策，也许并不像起初看上去那样简单、完美。 . v8 L5 R F8 m. I 9 B6 M. D9 }9 s! b! w& H2 } 公共政策的制定历史告诉我们，一项立意好的公共政策，不一定能够带来预期效果，甚至可能产生令政策制定者预想不到的副作用。如限定最低工资的立法，目的是保护劳工利益，但客观上却可能令雇主减少聘用劳工，从而增加失业率。又如美国规定汽车司机在驾驶时必须佩带安全带，目的是保护驾驶者安全，但调查发现，尽管发生事故後司机的死亡率降低，但事故发生率却有所增加，这是因为司机使用安全带後降低了驾驶时的注意力。这些现象表明，社会是复杂的，一项公共政策可能引起很多其他方面的反应，从而改变该政策预期效果。& u& S% @: m( l6 z
[# X0 L; K' @/ |$ [7 z& j) w 把入职DC的年龄提升到廿一岁能否达到促使青少年继续学习的作用？这一政策是否会产生ZF没有料到的副作用？面对有可能产生的副作用，ZF是否有配套的跟进措施抑制？ZF在制定或改革一项公共政策时，需作哪些功课？笔者以下尝试回答这些问题。 - x2 }- ~8 o! R: E* t' z$ w" \$ X
八成高中生继续升学6 {8 P+ o. v: ^. t
2 C+ o/ P+ x/ t ? 把入职DC的年龄提升至廿一岁，是基於一个简单的逻辑：澳门青少年受DC高工资的诱惑，无心升读大学。禁止青少年廿一岁前进入DC，就能迫使他们继续升学。事情可能不是如此简单。1 Z b+ x$ h4 W
' @' z$ r: p. Q" K 首先，高中毕业生不愿意升读大学，真的是受DC高工资诱惑吗？澳门教育曁青年局发布的《2007/2008学年澳门高中教育毕业生升学与就业调查简报》称，2007/2008学年澳门高中教育（包括正规教育和回归教育）毕业生人数为6,617人，其中在2008/2009学年继续升学的有5,211人，升学率为78.8%；就业有822人，就业率为12.4%。在选择就业的八百多人中，有五百多人属於回归教育，正规教育毕业生毕业後选择就业的有338人。在这338人中，选择投身的职业，首五个依次为“批发/零售”占13.9%；“文员”占9.8%；“商业服务”占9.5%；“金融/保险/银行”占8.9%；“博彩业”占8%。将近80%的高中毕业生选择继续升学，说明绝大多数人并未受DC高工资诱惑，他们对长远和眼前利益，实际上是有比较清醒的认识。且在选择就业的高中毕业生中，实际选择就职博彩业的只有27人。很明显，这样一组资料，并不支持高中毕业生受高工资诱惑而就职DC的判断。 . _9 N# x* s8 i9 p' u' Q: W" ~5 p; b" d3 {- C% G7 h! Y
选择荷官者不足一成& d' o' H! V r4 F( n; V$ W
: v, n6 S' h9 ]$ n4 f 澳门青年研究学会○九年十二月所作的“澳门高中毕业生升学与就业意向调查”也支持这一判断。该调查称，95.2%受访学生选择升学；4.8%选择就业。该学会前几年所作的同类型调查显示，在06-07学年中，92%受访毕业生意向是选择升学；约8%选择就业。在04-05学年，选择升学意向的为88%；选择就业的为12%。选择就业的高中生选择到博彩业就职的人并不占多数，特别是在“荷官”这一职业的选择上尤为明显，08/09年度选择这一职业的学生仅占9%。! F; Q5 S) V! F4 \5 X Z/ Q
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该学会的调查还发现，不想读书、学业跟不上，是选择就业的主要原因。在53名选择就业的学生中，因不想读书和学业跟不上的问题而选择就业的有31人，占总回答人数58.4%；因经济问题而选择就业的为13人，占总回答人数24.5%。两个原因加起来，就占回答人数82.9%。5 v ]3 J, U+ v: R9 W2 E
# ~* g9 t# l2 }) B$ K 既然不想升学的主因非贪图DC高工资，且实际选择就业的高中毕业生入职DC的人数并不占多数，提升入职DC年龄所能达到的政策效果，可想而知。如高中毕业生因不想读书、学业跟不上而选择就业，那麽无论入职DC的年龄是十八岁还是廿一岁，他们很可能仍会选择就业。在目前较宽松的就业环境下，他们可较轻松地找到其他行业的工作，只是无法就职DC而已。即使ZF把入职DC的年龄提升至廿一岁，恐怕也无法迫使多数选择就业的高中毕业生升读大学。ZF努力的结果，很可能像在空气里打拳头，完全没有着力点。 + Y4 g9 v: n% {( l9 H u, z2 r% S% s3 s
阻困难家庭改善生活0 }) f4 M$ A. F; |
: A3 ~* \8 x. v8 d* e% S 必须承认，我以上的分析可能有缺陷，因只是从高中毕业生的人数推断入职DC的人数。可能有部分十八到廿一岁之间的DC职工是从其他行业转工而来，这部分人有多少，因缺乏相关资料，不得而知。且以上所引资料的可靠性，也需要进一步检验。 L& P! Y7 X; R& m5 E$ L+ g
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但问题在於，如ZF有可靠资料显示，十八到廿一岁的青年在DC就职者，是个较庞大的群体，则提升入职DC的年龄至廿一岁可能会产生更大问题。: Q" p6 V+ ]/ n
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第一，本澳学生到十八岁已完成中学学业，如果没有能力升读大学，也没有机会就业（假设博彩业是这部分人的主要就业场所，因收入明显高於其他行业，把入职DC年龄提升，必然导致一部分人无法就业，或因其他行业工资较低而选择不就业），则他们只有在社会上游荡。在这样一个热血沸腾的年龄，想想看，他们将对澳门治安造成甚麽样的後果？1 ]: N& E4 V& b% g- S
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第二，有些高中毕业生因家庭困难无法升读大学，把入职DC年龄提升，可能阻碍他们改善生活环境的机会。受影响的不只高中毕业生本身，还包括他们的家庭。入职年龄为十八岁情况下，高中学生毕业後即有机会进入收入高的行业工作，对家庭是一个支援。如果把入职年龄提升至廿一岁，则显然不利於低收入家庭改善生活。 6 d: T( @2 F2 p# y: t P) D " N; ^0 I/ Y7 g; X5 D) k% s 第三，有些低收入家庭出身的学生，可能选择先工作，积累一定资金和经验後再进修深造。如果执行“廿一岁政策”，则很可能减少这部分青年实现梦想的机会。 9 I0 M1 a8 a( n6 f- p" y; ^+ W- G& F8 C4 v( Q6 a
疏导引导解决副作用 / m. O8 V! G- X 8 D5 S8 \# ]# j) y( |7 e1 } 这样看来，提升入职DC年龄并非一个可简单对待的政策，建议ZF谨慎抉择。首先，ZF必须将决策建立在科学分析的基础上：十八到廿一岁就职DC的职工数量有多少？未来有多少高中毕业生或未满廿一岁的辍学生可能在DC就职？青少年选择就职DC究竟是出於甚麽考虑？实行廿一岁入职DC的政策後，多少人可能选择升读大学、多少人仍会选择就业？廿一岁入职DC的政策将如何影响低收入家庭？对这些问题作出回答，恐怕需要ZF做许多基础性工作。但只有做好这些基础性工作，ZF的决策才不至於出大的纰漏。4 p, d7 f& B3 }4 E
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其次，对於十八到廿一岁间既无法就业又无法升学的人，ZF应当制订配套的跟进措施，防止这些人流落街头，成为社会治安的隐患。 # Y4 E7 I8 K$ r) Z + \$ r1 ?/ k, Z# _ 再者，如ZF最後决定采取“堵”的办法，实行“廿一岁政策”，也应在“疏导”或“引导”上下些工夫。相对於“堵”而言，“疏导”或“引导”对鼓励青少年升读大学可能更有效。如提高助学金数额，解除低收入家庭後顾之忧；改革贷学金还款方式，若学生顺利完成大学，ZF可免除或减轻还贷义务；提供大学预科教育，或提供针对性较强的职业教育等。不过这些疏导办法牵扯到不同的ZF范畴，非经济财政司一司可解决，需要相关部门如教育曁青年局、高教办等的协作与支持。 & j+ m3 _+ ^: B @- }* I) z j g! I7 K5 V: B. A 特殊问题作特殊规定. {! S. o$ M {& c# H) p