$ O8 T. N A. [0 w' H 加上目前世界网络博彩行业发展迅速，天朝的公益博彩事业越来越受到来自地下私彩的冲击。据王薛红介绍，目前国内有一万亿元人民币左右的资金在私彩领域流动，如何营造一个有利于我国博彩事业健康发展的制度环境，已经成为对天朝彩票立法提出的最紧迫的挑战。 7 L+ D) [2 P5 X: `7 o# z8 r8 y) f& u
“更重要的是，我国的赌民到境外消费，将钱花在了国外，却将问题带回来了国内。问题彩民的数量及与Dubo相关的犯罪行为呈现上升趋势。”0 A% ^: ]. k& h
8 f @5 |. k7 g2 Q6 ^ 事实上，很多地下博彩行为经常与贪污、洗钱、黑社会犯罪联系在一起，但由于相关法规的缺位，使得地下博彩业难于得到应有的扼制或承担相应的法律责任。同时，法律的缺位也导致公益彩票与私人博彩难于获得有效区隔。一方面不利于打击私彩，另一方面也易给公彩带来负面影响。 ( _2 J/ S" D8 S - y% p) h( g: N, C b" H+ G 对这些问题，财政部彩票管理部门早在1999年底2000年初就早有意识，开始着手起草“彩票法”，但“彩票法”一直停留在财政部一厢情愿的设计层面。 , D) K& x- X) O1 p I7 Y3 o3 V h5 Z
暗箱频现 行业监管亟待“透明” % U2 }& m+ @1 Y' u" ?" }) i+ C/ `3 h; j: e9 h
曾在英国彩票委员会工作过的王薛红博士告诉记者，除了彩票立法问题之外，彩票监管的缺失还体现为“行业的透明度太差”。“公益彩票行业中有两件大事，一个是如何筹钱，另一个是筹到的钱如何花掉。”王薛红说这些目前并不透明。 7 Y$ Z% n0 l/ a6 b/ i" J / y6 ^( |0 _( {6 R 据中彩网总裁邹雯女士透露，从1987年到2006年，我国共计发行彩票3663.16亿元，募集彩票公益金1228.17亿元。然而，这1000多亿元的庞大资金到底是如何支持国家公益事业的，对于其所投向每一个具体的公益项目是如何选择的，公众知情权并没有得到保障。 3 n7 a; V! g. B. w. G5 M# _) k, U 4 X" g: d. C/ k' l" k 根据我国民政部1994年12月2日颁布的《天朝福利彩票管理办法》规定，彩票发行收入的35%作为公益金，50%用于返奖，另外15%作为发行费用。 }# n7 y4 F( F2 M( o6 f. y3 m* j
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对于15%的发行费用，有着多年海外彩票发行经验的王薛红博士认为，从国际上来看，15%的比例并不低，但由于我们国家在彩票管理体制上是“层级管理”，从中央一级到省级、地市级乃至县级，每一级都有管理费用存在。“这种‘层级管理’是不是存在一些行政浪费或者权力寻租的行为，恐怕值得调查研究。”0 _7 ]7 U9 h- _0 j
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对于35%公益金的收入，是如何使用、如何花掉的，彩民同样认为亟待透明。 8 A1 H: E3 ~( j* ~. u. m8 L T$ O/ |# @, d* l 如据审计署发布的审计公告显示，国家体育总局2005年集中使用体育彩票公益金预算中，安排“全民健身”项目2.25亿元。但截至2005年底，国家体育总局实际拨付1.97亿元，尚有2814万元预算未批复下拨。/ t; j8 R' F, q$ V" @
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另外，国家体育总局所属体育基金管理中心同样被审计出存在问题：2000年2月，国家体育总局用2787.4万元彩票公益金在该中心建立奥运争光和全民健身专项基金，基金的使用权属于国家体育总局。然而当年，该中心未经批准，将上述资金用于股票投资，截至2005年底尚未收回。 % h2 O9 J$ y$ L3 R, ]- S8 x( F* V$ j) n" }* s3 P. E; k
按照财政部“关于调整彩票公益金分配政策的通知”，从2005年起，对彩票公益金分配政策作出调整：彩票公益金在中央与地方之间，按50∶50的比例分配。 ; S1 E( m5 }% T) N4 c4 C& L0 e2 |2 {/ b% s( g' \$ C/ }- L
“地方留成的彩票公益金一定程度上还会受到地方财政的监督，中央一级却缺少相应的监督。”一位知情人士向记者透露。 ! c5 F! K: a) B( H2 i' Q! r) J/ x$ i
二元管理 立法进程受阻" n) N$ i* X& H
8 u. y* J: S0 r, T “长期以来，我国彩票监管是一种二元机制，其中财政部作为彩票业的业务主管部门，而民政部、国家体育总局分别是‘福彩’与‘体彩’的人事主管部门，导致了行政体制方面的一些矛盾。”一直担任天朝法学会经济法学研究会理事的周芬棉博士告诉记者，这直接导致财政部在《彩票法》立法方面进展缓慢。 ! {- j: z5 m2 r) S* }. U% @1 Q$ L
“矛盾的背后就是权力与利益的争夺，单独由一个与彩票相关的部门来牵头出台一个法律，受到的阻力会非常大。”周芬棉说。6 a2 u' h7 L. u: M1 g- J4 J% b; F5 ~
4 G( S& Q, g8 ^, ~0 V+ a 据了解，有不愿透露姓名的人士曾向国家建议，由国务院牵头，授权某个专门的机构来起草，这个机构的权力设置应该在财政部、民政部、国家体育总局之上，再有一些社会专家人士的参与，协调解决问题。如果可行，可以在国务院下成立专门的“彩票专业委员会”，出台相应的法律法规，对彩民问题进行研究，建立起一个类似于银监会、保监会、证监会一样的彩票监管机构“彩监会”，使彩票更好地为公众福利事业发挥更大的作用。6 a2 P) B, q9 e' i' V! n